《政府投資條例》解讀7月1日起地方政府不得違規(guī)舉債來籌措資金

來源：央廣網

5月5日下午，《政府投資條例》正式對外公布，2019年7月1日起也將開始施行，這是我國有關政府投資領域的第一部行政法規(guī)，也是落實《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》的重要制度建設成果。

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2010年，國家就頒布了《條例》的征求意見稿，歷經9年時間也才讓《條例》的正式稿千呼萬喚始出來。

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焦點一、政府的投資范圍有多大？

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　　政府投資范圍直接涉及政府和市場關系，如何做到“有所為有所不為”，確保政府投資聚焦重點、精準發(fā)力，堅決杜絕低效、浪費現象，并避免與民爭利，《條例》作出了規(guī)定。

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　　清華大學公共管理學院政府管理與創(chuàng)新研究所所長于安分析指出：“政府投資主要是投入公共領域，列出了七個方面，包括公共服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、促進科技進步、社會管理和公共安全。第二個方面我們強調它的非經營性質。政府投資的領域要反映社會需求與政府供給之間的關系，這種關系可能經常會發(fā)生變化，所以我們要對《條例》規(guī)定的范圍進行定期評估并進行調整，以便政府能夠對社會需求及時做出回應。

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焦點二、政府投資遵循哪些原則？如何約束？

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　　依據《條例》規(guī)定，政府投資要遵循科學決策、規(guī)范管理、注重績效和公開透明的原則，從制度上防止“拍腦袋”決策、“政績工程”和“形象工程”。政府投資首先受預算約束。

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　　于安表示，要按照我國預算法的規(guī)定，對預算的形成和績效方面進行有效的管理。條例特別強調地方政府不得違規(guī)舉債來籌措資金，通過這樣的途徑對政府的債務和資金來源進行有效的控制。

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　　程序約束也會防止政府投資的“任性”。

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　　于安說：“這個程序約束非常重要，要經過中介服務機構的技術評估、有公眾的參與、專家的評議、風險測算，盡量能夠做到政府投資決策具有應有的科學性，而不是‘拍腦袋’的決策，或者純經驗性的決策?！?/span>

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焦點三、如何對政府投資進行監(jiān)管？

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“重投入、輕效益”是政府投資存在的一項“頑疾”，國家投資項目評審中心副主任黃陽發(fā)專門從事中央政府投資項目評審評估工作18年，他認為，有效衡量政府投資項目的產出效益是目前這個領域的“短板”?！彼浴稐l例》中關于對已建成政府投資項目，委托中介服務機構從多個維度進行綜合評價的規(guī)定非常重要。

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　　黃陽發(fā)表示，通過“后評價”制度，對政府投資項目的“事前”審批流程、“事中”實施過程進行全方位的評估，評價結論用以改進其他投資項目的管理，以此促進政府投資效益提升。

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　　《條例》要求監(jiān)管部門采取在線監(jiān)測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。《條例》還規(guī)定，監(jiān)管部門應建立項目信息共享機制，通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺實現信息共享。要求項目單位通過在線平臺如實報送項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。

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　　黃陽發(fā)指出：“這表明，在線平臺將在政府投資項目的監(jiān)管中扮演重要角色，各監(jiān)管部門、各項目單位應當充分認識到這一平臺在項目建設、項目監(jiān)管中的重大作用，并主動利用平臺、善于利用平臺做好各項工作?！?/span>

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“前期論證不充分、決策程序不規(guī)范”“未批先建、批建不符”“超規(guī)模、超標準、超概算”等問題在政府投資項目中屢見不鮮。針對這些問題，“信息公開”將發(fā)揮作用。對此于安分析指出：“政府投資的年度計劃、項目審批的過程和實施的過程、監(jiān)督檢查的結果。這個范圍的話，按照國家的政務公開的要求以后還有可能會繼續(xù)擴大?！?/span>

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　　黃陽發(fā)認為,利用信息公開倒逼審批部門嚴格按照基本建設程序做好項目前期各項工作，推動決策程序透明化、決策過程公開化。同時，這也督促項目單位嚴格按照批復內容、批復概算組織施工，嚴格控制概算，防止浪費。

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焦點四、如何防止所謂的“市長經濟”現象？

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　　《條例》細化了政府投資項目實施過程中各相關方違法行為具體情形。強化監(jiān)督問責，依法追究責任，加大對項目管理過程中違法行為的查處力度，是條例的重要內容。于安分析道，所謂“市長經濟”問題，已經有了比較好的制度來行防范。除了這個條例以外，還有預算法關于預算和績效管理的規(guī)定，關于重大行政決策的程序規(guī)定，有助于解決分散決策問題。

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黃陽發(fā)認為，《條例》已經成為政府投資事中事后監(jiān)管中可操作、能執(zhí)行、可問效、有剛性約束的法規(guī)制度。審批部門、項目單位應當轉變理念，嚴格執(zhí)行項目審批、實施過程的各項工作，監(jiān)管部門應當做到有法必依、執(zhí)法必嚴，切實履行監(jiān)管職責，確保“好鋼用在刀刃上”。

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焦點五、取消“工程墊資”

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《條例》還明確，政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

　　所謂"墊資施工承包"是指建設工程的發(fā)包方不用預付和按工程進度給付施工承包商工程款,而是作為施工承包商的建筑企業(yè)預先墊付一定數額的工程款,帶資施工到約定部分,再由發(fā)包方進行償付。如果是政府的工程項目，就相當于政府用自己的信用背書，用企業(yè)的錢來做工程，由此帶來很多問題。

　　一是一些企業(yè)為了拿到項目，主動提出墊資，這往往與地方政府一拍即合。但是企業(yè)又往往把墊資層層轉嫁，包工頭拿不出墊資會去貸款，甚至是高利貸，為了彌補損失，往往會有包工頭在質量上堤內損失堤外補，這就是為什么一些政府項目成為豆腐渣工程的一個原因。

　　二是墊資由于缺少約束，導致一些地方政府貪大求洋，一再突破地方預算，形成巨大地方債包袱，如果再有新官不理舊賬，這個包袱會越來越大，可能誘發(fā)新的地方政府債務風險。

三是容易釀成政府欠薪風波。近年來一些農民工討薪風波，最后往往追到政府部門身上，出于穩(wěn)定，一時拿不出錢的政府又會給施工方施壓，這無異于與企業(yè)爭利，有損于政府的公信力。

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以下是政府投資條例全文

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中華人民共和國國務院令

第712號

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《政府投資條例》已經2018年12月5日國務院第33次常務會議通過，現予公布，自2019年7月1日起施行。

總　理　　李克強 ? ? ? ? ? ?　

2019年4月14日??????????

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政 府 投 資 條 例

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第一章　總　　則

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第一條　為了充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會投資活力，制定本條例。

第二條　本條例所稱政府投資，是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。

第三條政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。

國家完善有關政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規(guī)定的領域。

國家建立政府投資范圍定期評估調整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結構。

第四條　政府投資應當遵循科學決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則。

第五條　政府投資應當與經濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應。

國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金。

第六條　政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

安排政府投資資金，應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求，并平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件。

國家通過建立項目庫等方式，加強對使用政府投資資金項目的儲備。

第七條　國務院投資主管部門依照本條例和國務院的規(guī)定，履行政府投資綜合管理職責。國務院其他有關部門依照本條例和國務院規(guī)定的職責分工，履行相應的政府投資管理職責。

縣級以上地方人民政府投資主管部門和其他有關部門依照本條例和本級人民政府規(guī)定的職責分工，履行相應的政府投資管理職責。

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第二章　政府投資決策

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第八條　縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃和國家宏觀調控政策，結合財政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項目，規(guī)范使用各類政府投資資金。

第九條　政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統(tǒng)稱政府投資項目），項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。

項目單位應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規(guī)定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。

第十條　除涉及國家秘密的項目外，投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱在線平臺），使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續(xù)。

投資主管部門和其他有關部門應當通過在線平臺列明與政府投資有關的規(guī)劃、產業(yè)政策等，公開政府投資項目審批的辦理流程、辦理時限等，并為項目單位提供相關咨詢服務。

第十一條　投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、相關領域專項規(guī)劃、產業(yè)政策等，從下列方面對政府投資項目進行審查，作出是否批準的決定：

（一）項目建議書提出的項目建設的必要性；

（二）可行性研究報告分析的項目的技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況；

（三）初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規(guī)范的要求；

（四）依照法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定應當審查的其他事項。

投資主管部門或者其他有關部門對政府投資項目不予批準的，應當書面通知項目單位并說明理由。

對經濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

第十二條　經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。

初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

第十三條　對下列政府投資項目，可以按照國家有關規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：

（一）相關規(guī)劃中已經明確的項目；

（二）部分擴建、改建項目；

（三）建設內容單一、投資規(guī)模較小、技術方案簡單的項目；

（四）為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍，由國務院投資主管部門會同國務院其他有關部門規(guī)定。

第十四條　采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應當按照國家有關規(guī)定辦理手續(xù)。

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第三章　政府投資年度計劃

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第十五條　國務院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃，國務院其他有關部門對其負責安排的本行業(yè)、本領域的政府投資編制政府投資年度計劃。

縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計劃。

第十六條　政府投資年度計劃應當明確項目名稱、建設內容及規(guī)模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。

第十七條　列入政府投資年度計劃的項目應當符合下列條件：

（一）采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報告已經批準或者投資概算已經核定；

（二）采取投資補助、貸款貼息等方式的，已經按照國家有關規(guī)定辦理手續(xù)；

（三）縣級以上人民政府有關部門規(guī)定的其他條件。

第十八條　政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接。

第十九條　財政部門應當根據經批準的預算，按照法律、行政法規(guī)和國庫管理的有關規(guī)定，及時、足額辦理政府投資資金撥付。

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第四章　政府投資項目實施

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第二十條　政府投資項目開工建設，應當符合本條例和有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設條件；不符合規(guī)定的建設條件的，不得開工建設。

國務院規(guī)定應當審批開工報告的重大政府投資項目，按照規(guī)定辦理開工報告審批手續(xù)后方可開工建設。

第二十一條　政府投資項目應當按照投資主管部門或者其他有關部門批準的建設地點、建設規(guī)模和建設內容實施；擬變更建設地點或者擬對建設規(guī)模、建設內容等作較大變更的，應當按照規(guī)定的程序報原審批部門審批。

第二十二條　政府投資項目所需資金應當按照國家有關規(guī)定確保落實到位。

政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

第二十三條　政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。

因國家政策調整、價格上漲、地質條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調整方案及資金來源，按照規(guī)定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預算調整或者調劑的，依照有關預算的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定辦理。

第二十四條　政府投資項目應當按照國家有關規(guī)定合理確定并嚴格執(zhí)行建設工期，任何單位和個人不得非法干預。

第二十五條　政府投資項目建成后，應當按照國家有關規(guī)定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算。

政府投資項目結余的財政資金，應當按照國家有關規(guī)定繳回國庫。

第二十六條　投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務機構對所選項目進行后評價。后評價應當根據項目建成后的實際效果，對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。

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第五章　監(jiān)督管理

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第二十七條　投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應當采取在線監(jiān)測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。

項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。

第二十八條　投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現信息共享。

第二十九條　項目單位應當按照國家有關規(guī)定加強政府投資項目檔案管理，將項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查。

第三十條　政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應當依法公開。

第三十一條　政府投資項目的績效管理、建設工程質量管理、安全生產管理等事項，依照有關法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行。

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第六章　法律責任

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第三十二條　有下列情形之一的，責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：

（一）超越審批權限審批政府投資項目；

（二）對不符合規(guī)定的政府投資項目予以批準；

（三）未按照規(guī)定核定或者調整政府投資項目的投資概算；

（四）為不符合規(guī)定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（五）履行政府投資管理職責中其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的情形。

第三十三條　有下列情形之一的，依照有關預算的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定追究法律責任：

（一）政府及其有關部門違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金；

（二）未按照規(guī)定及時、足額辦理政府投資資金撥付；

（三）轉移、侵占、挪用政府投資資金。

第三十四條　項目單位有下列情形之一的，責令改正，根據具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫?；蛘咄Ｖ菇ㄔO活動，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：

（一）未經批準或者不符合規(guī)定的建設條件開工建設政府投資項目；

（二）弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（三）未經批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規(guī)模、建設內容等作較大變更；

（四）擅自增加投資概算；

（五）要求施工單位對政府投資項目墊資建設；

（六）無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的政府投資項目。

第三十五條　項目單位未按照規(guī)定將政府投資項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查，或者轉移、隱匿、篡改、毀棄項目有關文件、資料的，責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

第三十六條　違反本條例規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

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第七章　附　　則

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第三十七條　國防科技工業(yè)領域政府投資的管理辦法，由國務院國防科技工業(yè)管理部門根據本條例規(guī)定的原則另行制定。

第三十八條　中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的固定資產投資管理，按照中央軍事委員會的規(guī)定執(zhí)行。

第三十九條　本條例自2019年7月1日起施行。

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